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《山東省建設工程造價管理辦法》解讀
 
  《山東省建設工程造價管理辦法》(以下簡稱《辦法》)已經2012年4月28日省政府第123次常務會審議通過,2012年5月10日以省人民政府令第252號發布,自2012年7月1日起正式施行。

  一、《辦法》頒布實施的意義
  該《辦法》是我省建設工程造價管理工作的第一部政府規章,填補了我省工程造價管理法律法規的空白,標志著我省建設工程造價管理工作進入一個新的階段。《辦法》的頒布實施,是我省深入貫徹落實科學發展觀,健全市場競爭機制的需要,對于加強工程造價管理,優化建筑市場經濟秩序,規范工程計價行為,合理確定和有效控制工程造價,提高建設工程項目投資效益,保證建設工程質量和安全,維護工程建設各方的合法權益,促進建筑市場有序健康發展具有十分重要的意義。
  建設工程造價管理是工程建設活動的基礎和核心,它貫穿于建設工程項目管理的全過程,直接影響著建設工程的質量安全、工期以及項目投資效益,還因建筑產品的價格影響著社會公眾的切身利益,甚至還會引發不利社會和諧穩定的事件。在建筑活動中,建設工程造價管理作為經濟杠桿,將起到事半功倍的調節作用。它既對工程發承包市場起著控制和引導作用,又對工程建設費用特別是對工程質量和安全文明措施的全面落實,在費用上起著保障作用。因此,工程建設活動離開工程造價管理,建筑市場秩序將不可想象。

  二、《辦法》的出臺背景及制定原則
  長期以來,各級住房城鄉建設行政主管部門依據國家法律、法規,制定發布了一系列工程造價管理的規范性文件,對建筑活動的各個環節的造價確定、各個主客體的計價行為以及建筑市場經濟秩序等方面,起到了積極的約束和規范作用。但由于工程造價管理沒有的法律法規制度不健全、監管機制不完善、社會法治意識淡薄,缺乏約束激勵機制,造成了我省建筑市場經濟秩序的混亂。尤其是建設項目的"三超"(設計概算超投資估算、工程預算超設計概算、竣工結算超預算),簽訂陰陽合同,相互串通、高估冒算;建設單位惡意壓級壓價,重復審核,故意拖欠工程款獲取不正當的利益;工程造價咨詢活動中暗箱操作,弄虛作假、謀取不正當利益等現象。嚴重影響了社會的和諧與穩定,影響了建設事業的健康持續發展,也制約了建設工程造價監督管理職能的有效發揮。《辦法》的頒布實施,針對這些亟需解決問題,提供了強有力的法制依據。
  《辦法》制定原則:一是堅持與國家、省、法律法規以及相關政策制度相一致原則,切實維護國家法制的統一;二是堅持實事求是原則,針對有效解決本省工程造價管理活動中的熱點和難點問題,切實維護建設工程各方合法權益;三是堅持制度創新原則,吸收省內外成功經驗,建立完善長效工作機制,切實實現工程造價管理工作制度化、法制化;四是堅持公開、民主原則,嚴格按照立法工作程序,切實保證立法的約束性、可操作性和合法性。

  三、《辦法》的基本內容和特點
  《辦法》共分七章四十八條。其中:第一章總則,六條;第二章造價依據,八條;第三章造價計價確定,十四條;第四章從業管理,九條;第五章監督檢查,四條;第六章法律責任,六條;第七章附則,一條。
  《辦法》確立了住房和城鄉建設行政主管部門和各有關部門及建設工程造價管理機構的管理職責和法律地位,確定了符合我省實際的工程造價監督管理制度,明確了工程造價計價依據和計價方式,提出了施工合同工程造價計價具體事項要求,設定了施工合同價和工程竣工結算文件的備案管理制度,規定了工程造價活動的管理人員、有關主體、造價咨詢企業以及從業人員的行為原則和法律責任,為建立和完善建設工程造價管理長效機制提供了必要的法制依據。

  四、《辦法》的基本內容
  (一)確立工程造價管理主體的法律地位。工程造價涉及工程建設各個領域,覆蓋國民經濟發展的諸多部門和行業。為加強工程造價管理,以防止出現政出多門、一事多頭管理或管理空白現象。根據《建筑法》、省政府的三定方案,《辦法》中規定:省、設區的市、縣(市)住房城鄉建設行政主管部門負責本行政區域內建設工程造價活動的監督管理工作,其所屬的建設工程造價管理機構按照國家和省有關規定,承擔建設工程造價管理的具體工作;相關行政主管部門按照各自職責,負責相關的建設工程造價監督管理工作。明確了由住房和城鄉建設行政主管部門依法行使對建設工程造價活動進行監督和管理的職責。這種監督管理體現的是政府的意志,一是具有權威性,任何單位和個人應當服從這種監督管理;二是具有強制性,任何單位或個人不服從這種監管都會受到法律的制裁;三是具有綜合性,項目建設全過程中涉及到工程造價活動的各有關部門和單位、各個環節的工作程序、各項費用的確定以及從業人員的執業行為等方面均屬實施監督管理范圍。工程造價管理是一項政策性、服務性很強的行政管理,又是經濟性、專業性很強的技術管理,而且工作量大面廣,由建設工程造價管理機構具體履行這項職責是十分必要的。其他各行政主管部門按照法定職責,負責相關的建設工程造價監督管理工作,形成一個分工明確、各司其職、相互協調、積極有效的工程造價管理工作機制。
  (二)明確工程計價依據的法律地位。建設工程造價計價依據是約束和指導計價行為的技術規則,是確定和衡量項目投資的重要基礎。《辦法》中將建設工程造價計價依據,明確為是合理確定和有效控制建設工程造價的標準,計價依據的編制應當與經濟社會和工程技術發展水平以及市場狀況相適應,并且公開征求意見,嚴格實施專家評審制度,以保證計價依據的先進性和公信力。根據工程建設需要和工程計價活動的運行狀況,將建設工程造價計價依據分為統一計價依據、行業計價依據和一次性補充計價依據三種,各種計價依據的制定、發布和適用范圍均予明確。如:統一計價依據由省住房城鄉建設行政主管部門組織編制并發布。投資估算指標、概算指標、概算定額由省住房城鄉建設行政主管部門會同省發展改革、財政等部門聯合發布。為了維護工程計價秩序和全省計價口徑的統一,規定各行業主管部門發布的人工、材料、設備和施工機械臺班工程價格及有關費用的組成,應當符合統一計價依據的要求。避免了在全省范圍內工程計價活動中同名多義、一物多名以及計量的單位、方法各異的混亂局面。在《辦法》中規定建設工程造價計價文件,應當按照相應的工程造計價依據的要求進行編制。通過這些條款的規定,規范和約束工程建設各方在工程計價活動中,應當采用國家和省發布的現行的計價依據,不得使用已明確規定停止使用的計價依據,或者擅自提高或降低標準進行計價,將改變工程計價無據可依、有據不依的現象。(因此,今后如再有使用《96定額》的將視為違法行為)
  (三)規范建設工程計價方法。工程造價管理工作的核心在于對工程造價計價方法的控制。《辦法》中對工程計價方法作了明確規定。一方面,為保證工程質量、安全、工期和提高投資效益,防止國有和集體資產的流失,規定了建設工程設計概算應當在投資估算的控制下,按照概算編制原則和工程計價依據進行編制;經批準的投資估算、設計概算是控制工程造價的主要依據,未經項目審批部門批準,不得突破,為有效控制"三超"現象提供了科學依據;另一方面,隨著工程計價模式已由傳統的單一定額計價轉向以國際通行的工程量清單計價為主的計價模式,規定了工程計價方法可采用工程量清單計價方法或定額計價方法,兩種計價方法不得在同一工程中混合使用。強調全部使用國有資金或者國有資金為主的工程以及公開招標的工程,應當采用工程量清單計價方法。同時也明確其他工程合同價應由發包人和承包人按照工程造價計價依據及相關規定進行約定。通過明確計價方法,加快建立公開、公平、公正的市場秩序,推進和完善市場形成工程造價機制,實現合理確定和有效地控制工程造價。
  (四)加強合同價管理。目前,由于工程承發包雙方缺乏法制觀念和誠信意識,履約意識薄弱,自律行為較差,導致工程合同中對工程計價條款的約定不完整或不明確,從而引發大量的工程經濟糾紛,加劇了建設市場經濟秩序的混亂。針對該突出現象,《辦法》一是提出工程發承包雙方應當平等、公開在合同中對與工程造價計價有關的10項內容進行約定,以有效預防或減少糾紛的發生;二是禁止工程發承包雙方簽訂合同后,就同一建設工程再行訂立背離合同實質性內容的其他協議,以維護工程合同的嚴肅性;三是規定工程發承包雙方簽訂的合同按規定備案,經備案的合同作為工程結算編制和審核的依據,以保障雙方的合法權益;四是明確工程竣工驗收后,工程發承包雙方應當按照合同約定的時間、方式等,辦理工程竣工結算手續。通過這些規定,強化工程建設當事人的合同履約意識,凈化建筑市場環境,為遏制陰陽合同、不公平交易等行為,防止國家或集體投資的流失,解決工程造價爭議提供了法律依據。
  (五)強化工程竣工結算。近年來,政府專項整治工程價款拖欠和農民工工資拖欠的整治,取得一定成效,但并未治本。其中主要原因,在于合同簽訂內容不規范,工程結算制度不完善,合同履行中監管缺位所致。因此《辦法》明確規定工程發承包雙方應當在合同中,對工程竣工結算審核的方式和時限,工程預付款、工程進度款、工程結算價款的撥付數額、時限、方式予以約定;工程竣工驗收后,按照合同約定及時辦理工程竣工結算;任何單位和個人不得違反合同約定進行工程結算文件的編制和審核;工程結算文件經當事人簽字確認后,發包人不得再次委托審核;發包人應按規定將工程結算文件報住房城鄉建設行政主管部門備案;經備案的竣工結算文件作為工程結算價款支付的依據和工程竣工驗收備案、交付使用的必備文件。通過合同價審查備案和竣工結算備案,形成監督管理環節上的閉合控制,從而避免陰陽合同、高估冒算、拖欠工程款和民工工資等不正當行為,以保證建設項目資金安全高效運行。
  (六)規范工程計價行為。工程造價活動是工程建設各方權益取向的矛盾集中點,為了依法保障當事人的合法權益,合理確定工程造價,《辦法》對工程計價行為作了明確規定:一是規定按照工程項目建設不同階段分別編制投資估算、設計概算、工程合同價和竣工結算等建設工程造價計價文件,并提出工程計價文件編制的原則、依據等要求;二是規定建設工程造價計價文件編制,應當由具有相應資質的單位承擔。建設單位編制本單位的建設工程造價計價文件時,其單位工程造價專業人員應具備相應的資格條件;三是規定必須按照國家和省有關規定標準計取的社會保障費、住房公積金、安全文明施工費等費用項目,任何單位和個人不得改變,不得作為降低總價參與競爭的手段。四是規定實行工程量清單計價的工程,應當按照國家和省建設工程工程量清單計價規定設立招標控制價,與招標文件同時公布,并向工程所在地住房城鄉建設行政主管部門報送備案。五是規定對于建設單位提出壓縮定額工期,應當通過工程建設專家的技術評審確定,避免人為壓縮合理工期給工程質量、安全帶來的隱患;因此所增加的工程造價應當計入合同價,對施工企業額外增加的生產成本給予合理的必要經濟補償;六是規定采用本省統一計價依據開發的建設工程造價計價計算機軟件,經省住房城鄉建設行政主管部門鑒定合格后,方可銷售、使用,以確保計價程序的規范性、基礎數據的可靠性和成果文件的準確性,未經鑒定的計價軟件不得使用。《辦法》明確規定了工程造價企業的八項禁止行為和從業人員六項禁止行為。
  (七)嚴格從業管理。目前,我省已有工程造價咨詢企業680家,其中甲級資質企業142家。全省工程造價從業人員突破近8萬人,注冊造價工程師為9800多人。據不完全統計,2011年工程造價咨詢企業完成咨詢項目38000項,咨詢標的額5911億元,審核核減率為13%左右。工程造價咨詢企業和從業人員是工程造價計價活動主體中最重要的組成部分,其執業道德、執業水平和計價行為以及造價咨詢成果的質量,直接影響著工程造價管理制度的有效執行和造價控制的成效。因此,《辦法》在多個方面作出規定:一是規定從事建設工程造價咨詢業務的企業應當依法取得相應資質,省外企業進入本省從事工程造價咨詢業務實施備案制度,嚴禁超越資質業務范圍承接工程造價咨詢業務;工程造價專業人員應當依法取得注冊造價工程師資格或經山東省住房城鄉建設行政主管部門考核合格,方可從事相應的工程造價業務活動;二是規定咨詢企業承接工程造價咨詢服務,應依法訂立咨詢合同,并按規定報送住房城鄉建設行政主管部門備案。工程造價咨詢合同雙方應執行省價格主管部門制定的工程造價咨詢服務收費標準,不得約定以審減額作為計取工程造價咨詢服務費的主要依據,禁止惡意壓級壓價、營私舞弊索取回扣、提供虛假咨詢報告的不法行為。三是規定主管部門建立工程造價咨詢企業執業信用檔案制度,將其從業行為、信用等級評價等情況記入信用檔案,并按照規定向社會公開,接受社會監督。規定工程造價咨詢企業建立健全工程造價咨詢業務編審質量控制、技術檔案和財務管理等制度,向監管部門提供真實、準確、完整的信用檔案信息和業務統計報表。另外規定加強對建設工程造價專業人員繼續教育和業務考核,提高全省工程造價管理隊伍的整體水平。形成依法執業、精誠服務、規范管理的造價咨詢市場環境。
  (八)加強監督管理。為了保證工程造價管理機制有效運行,充分發揮政府監管職能,《辦法》規定住房城鄉建設行政主管部門和其他有關部門應當對建設工程造價活動實施監督檢查并依法處理違法違規行為。住房城鄉建設行政主管部門應當對建設工程造價計價依據是否有效執行加強監督檢查;對建設工程投資估算、設計概算、施工圖預算和工程結算等工程計價文件的編制和審核加強監督檢查;對建設工程中的招標控制價、發承包合同價以及竣工結算價備案管理加強監督檢查;對從事工程造價業務的單位和工程造價專業人員的執業行為加強監督檢查。通過加強工程造價活動監管,建立長效約束機制,創造一個公正公平、合法和諧、健康有序的建設市場經濟環境,切實使工程造價管理步入法制化、規范化。
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