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山東省住房和城鄉建設廳副廳長李興軍在《山東省建設工程造價管理辦法》

宣貫工作會議上的講話 

各位領導、各位新聞界的朋友們,同志們:
  我省建設工程造價管理領域第一部政府規章《山東省建設工程造價管理辦法》(以下簡稱《辦法》)已于2012年5月10日以省人民政府令第252號發布,自2012年7月1日起施行。《辦法》的頒布實施,標志著我省工程造價管理將邁向法制化軌道,對于規范建設市場經濟秩序和工程計價行為,合理確定和有效控制工程造價,提高建設工程項目投資效益,保證建設工程質量和安全,維護工程建設各方的合法權益,具有十分重要的意義。下面,我將《辦法》的制定情況和主要內容,向大家作一介紹。

  一、建立完善我省建設市場經濟秩序,亟需制定工程造價管理法規
  工程造價管理是工程建設活動的核心內容,它直接影響著建設工程的質量、安全以及項目投資效益,對于促進經濟社會健康有序發展起到事半功倍的作用。隨著市場經濟體制的逐步建立,建設項目投資主體更加多元化,固定資產投資規模不斷增長,工程建設領域的經濟活動異常活躍,價格機制的杠桿調節作用舉足輕重。因此工程造價的合理確定和有效控制,自然成為建筑活動中工程建設當事人及社會各方共同關切的焦點。
  建筑業作為我省重要的支柱產業之一,在全省經濟社會發展中占有十分重要的地位。工程造價活動涉及到建設開發、勘察設計、建筑施工、監理、工程造價咨詢等企業,約五萬多家,工程造價專業人員近10萬余人。2011年我省全社會固定資產投資26770.7.億元,建筑業總產值6501.7億元,房地產開發投資4108.1億元,其中有70%以上建設項目的投資,委托工程造價咨詢企業進行審核確定。長期以來,各級住房城鄉建設行政主管部門依據國家法律、法規,制定發布了一系列工程造價管理的規范性文件,對建筑活動的各個環節的造價確定、各個主客體的計價行為以及建筑市場經濟秩序等方面,起到了積極的規范和約束作用。
  但是,由于國家和省已頒法律、法規,缺乏對建設工程造價管理的系統規定,已有的規定比較原則,針對性、可操作性不強;部門的規范性文件層次較低、執行力較弱,致使在工程造價管理方面還存在諸多亟待解決的問題:一是違反規定訂立工程發承包合同價,擾亂建筑市場的價格秩序。合同當事人相互串通,弄虛作假,簽訂陰陽合同。隨意縮小或擴大計價范圍標準,造成國有或集體資產流失,滋長了不正之風,甚至引發經濟犯罪;二是"三超"(結算超預算,預算超概算,概算超估算)問題突出。有些單位和部門違反建設程序和計價規定,擅自提高建設標準,高估冒算,致使項目投資嚴重失控;三是業主盲目追求低價、壓縮合理工期發包,給工程質量安全埋下隱患;四是在工程計價過程中,不按合同約定辦理價款結算。建設單位惡意重復審核,以審代拖,久拖不結,引發三角債、拖欠工程款和勞務工資的現象依然存在;五是工程造價咨詢企業和造價專業人員存在不良從業行為。不按資質和資格條件規定從事業務,以審減額作為唯一計費依據,實行"指標編審",人為地造成工程計價秩序的混亂等等。這些問題已嚴重影響了建筑市場經濟秩序和經濟社會的健康和諧發展,也制約了建設工程造價監督管理職能的有效發揮。因此,出臺全面規范工程造價管理的政府規章,對于填補工程造價管理方面的空缺,將行業管理納入法制化、規范化的軌道,促進我省經濟建設又好又快發展,是十分必要和及時的。

  二、嚴格按照立法程序,認真做好《辦法》制定工作
  為了保障該《辦法》制定工作的質量和效率,在立法過程中我們堅持了以下基本原則:一是堅持與國家、省法律法規以及相關政策制度相一致原則,切實維護國家法制的統一,保證《辦法》的約束性和可操作性;二是堅持實事求是原則,針對本省實際,有效解決工程造價管理活動中的熱點和難點問題,切實維護建設工程各方合法權益;三是堅持制度創新原則,吸收省內外成功經驗,建立完善長效工作機制,切實使工程造價管理工作步入制度化、法制化;四是堅持公開、民主原則,嚴格按照立法工作程序,充分征求社會各界意見,認真做好起草、調研、會簽和申報等工作,切實保證立法工作的順利進行和合法性。
  《辦法》制定歷時15年,歷盡艱辛和曲折,實屬來之不易。
  1998年初,省建設廳根據全省工程造價管理的實際情況,開始啟動該《辦法》的起草工作。1999年被列為省政府度立法計劃。其后,按照立法程序,起草、調研、向社會各界征求意見、部門會簽,數易其稿,形成送審稿。1999年10月報送原省政府法制局審查。當時,鑒于機構改革正在進行中,省政府法制局確定待機構改革后,再提報省政府審議。
  2009年,省住房與城鄉建設廳重新組建《辦法》草案起草小組,經過認真學習研究有關法律、法規和其他省市頒布的工程造價管理法規和規章,構建了新的框架和思路,擬定了新的起草工作方案。2010年,省住房城鄉建設廳根據全省工程造價管理的實際情況,開始《辦法》草案的調研、起草工作,于年底完成了《辦法》草案初稿。2011年,該辦法列入省政府一類立法計劃。2011年初,省住房城鄉建設廳分別召開建設、施工、設計、造價咨詢企業和工程建設管理、造價管理等有關部門和單位的座談會,廣泛征求意見,修改形成《辦法》草案征求意見稿;4月,將《辦法》草案征求意見稿發至省建管局及17個設區市建設行政主管部門,同時在山東省工程建設標準造價信息網上向社會公開征求意見;5月,為加快立法步伐并確保質量,省政府法制辦和省住房與城鄉建設廳組成了聯合起草小組,認真研究征求意見,經進一步修改形成《辦法》草案會簽稿;6月,將《辦法》草案會簽稿送省發展改革委、財政廳等11個部門進行了會簽,并征求了省高級人民法院和濟南鐵路局的意見;各會簽部門均沒有提出原則性的相抵觸的意見,對提出的部分意見逐一進行了充分溝通,達到協調一致。7月,起草小組在認真研究吸收社會各界意見和借鑒其他省市先進立法經驗的基礎上,結合我省工作實際,對會簽稿進行了修改完善,形成了送審稿,按立法程序送省政府法制辦審查。省政府法制辦又組織召開了專家論證會,同時在山東政府法制網站上公開征求社會各方面的意見,根據各部門和社會各界提出的意見,對《辦法》草案進行了認真修改完善。2012年4月28日,《辦法》經省政府第123次常務會議通過。2012年5月10日,以省政府令第252號正式發布。
  《辦法》的頒布和實施,不僅填補了我省工程造價管理領域的法規空白,也將對于加強我省工程造價管理,規范建筑市場經濟秩序產生深遠的影響。

  三、認真學習深刻領會《辦法》的實質內容和特點
  《辦法》共7章48條。《辦法》總結提煉了我省多年來建設工程造價管理行之有效的措施和經驗,系統歸納了散見于其他法規、規范性文件中有關工程造價管理的要求,確立了符合我省實際的工程造價管理制度,針對解決我省建設工程造價領域存在的突出問題設置了相應的法律責任。制定《辦法》的主要目的,是為了加強建設工程造價管理,規范與建設工程造價有關的行為,維護工程建設參與各方的合法權益。《辦法》強調,從事工程造價活動應當遵循合法、客觀公正、誠實信用的原則,不得損害社會公共利益和他人的合法權益。《辦法》的主要精神和基本內容,有以下幾個方面:
  (一)明確工程造價活動的監督管理職責范圍,確立工程造價管理機構的法律地位。《辦法》中規定:省、設區的市、縣(市)住房城鄉建設行政主管部門負責本行政區域內建設工程造價活動的監督管理工作,其所屬的建設工程造價管理機構按照國家和省有關規定,承擔建設工程造價管理的具體工作;相關行政主管部門按照各自職責,負責相關的建設工程造價監督管理工作。明確了由住房和城鄉建設行政主管部門依法行使對建設工程造價活動進行監督和管理的職責。這種監督管理體現的是政府的意志,一是具有權威性,任何單位和個人應當服從這種監督管理;二是具有強制性,任何單位或個人不服從這種監管都會受到法律的制裁;三是具有綜合性,項目建設全過程中涉及到工程造價活動的各有關部門和單位、各個環節的工作程序、各項費用的確定以及從業人員的執業行為等方面均屬實施監督管理范圍。工程造價管理是一項政策性、服務性很強的行政管理,又是經濟性、專業性很強的技術管理,而且工作量大面廣,由建設工程造價管理機構具體履行這項職責是十分必要的。
  (二)明確工程計價依據的法律地位。《辦法》中規定建設工程造價計價依據是合理確定和有效控制建設工程造價的標準,計價依據的編制應當與經濟社會和工程技術發展水平以及市場狀況相適應,并且公開征求意見,嚴格實施專家評審制度,以保證計價依據的先進性和公信力。將建設工程造價計價依據分為統一計價依據、行業計價依據和一次性補充計價依據三種,各種計價依據的制定、發布和適用范圍均予明確。如:統一計價依據由省住房城鄉建設行政主管部門組織編制并發布。投資估算指標、概算指標、概算定額由省住房城鄉建設行政主管部門會同省發展改革、財政等部門聯合發布。為了維護工程計價秩序和全省工程計價口徑的統一,規定各行業主管部門發布的人工、材料、設備和施工機械臺班工程價格及有關費用的組成,應當符合統一計價依據的要求。避免了在全省范圍內工程計價活動中同名多義、一物多名以及計量的單位、方法各異的混亂局面。在《辦法》中規定建設工程造價計價文件,應當按照相應的工程造計價依據的要求進行編制。通過這些條款的規定,規范和約束工程建設各方在工程計價活動中,應當采用國家和省發布的現行的計價依據,不得使用已明確規定停止使用的計價依據,或者擅自提高或降低標準進行計價,也將改變工程計價無據可依、有據不依的現象。
  (三)規范建設工程計價方法。《辦法》中對工程計價方法作了明確規定。一方面,為保證工程質量、安全、工期和提高投資效益,防止國有和集體資產的流失,規定了建設工程設計概算應當在投資估算的控制下,按照概算編制原則和工程計價依據進行編制;經批準的投資估算、設計概算是控制工程造價的主要依據,未經項目審批部門批準,不得突破,有效控制"三超"現象;另一方面,隨著工程計價模式已由傳統的單一定額計價轉向以國際通行的工程量清單計價為主的計價模式,規定了工程計價方法可采用工程量清單計價方法或定額計價方法,兩種計價方法不得在同一工程中混合使用。強調全部使用國有資金或者國有資金為主的工程以及公開招標的工程,應當采用工程量清單計價方法。同時也明確其他工程合同價應由發包人和承包人按照工程造價計價依據及相關規定進行約定。通過明確計價方法,加快建立公開、公平、公正的市場秩序,推進和完善市場形成工程造價機制,實現合理確定和有效地控制工程造價。
  (四)加強合同價管理。目前,由于工程承發包雙方缺乏市場經濟所必須的法制觀念和誠信意識,自律行為較差,導致工程合同中對工程計價條款的約定不完整或不明確,從而引發大量的工程經濟糾紛,加劇了建設市場經濟秩序的混亂。針對該突出現象,《辦法》一是提出工程發承包雙方應當平等、公開在合同中對與工程造價計價有關的10項內容進行約定,以有效預防或減少糾紛的發生;二是禁止工程發承包雙方簽訂合同后,就同一建設工程再行訂立背離合同實質性內容的其他協議,以維護工程合同的嚴肅性;三是規定工程發承包雙方簽訂的合同按規定備案后,作為工程結算編制和審核的依據,以保障雙方的合法權益;四是明確工程竣工驗收后,工程發承包雙方應當按照合同約定的事項,辦理工程竣工結算手續。通過這些規定,強化工程建設當事人合同履約意識,凈化建筑市場環境,為遏制相互串通、陰陽合同、不公平交易等行為,解決工程造價爭議提供了法律依據。
  (五)強化工程竣工結算。針對多年來"工程結算難、價款撥付難"突出現象,《辦法》明確規定工程發承包雙方應當在合同中,對工程竣工結算審核的方式和時限,工程預付款、工程進度款、工程結算價款的撥付數額、時限、方式予以約定;工程竣工驗收后,按照合同約定及時辦理工程竣工結算;任何單位和個人不得違反合同約定進行工程結算文件的編制和審核;工程結算文件經當事人簽字確認后,發包人不得再次委托審核;發包人應按規定將工程結算文件報住房城鄉建設行政主管部門備案;經備案的竣工結算文件作為工程結算價款支付的依據和工程竣工驗收備案、交付使用的必備文件。通過合同價審查備案和竣工結算備案,形成監督管理環節上的閉合控制,從而避免陰陽合同、高估冒算、拖欠工程款和農民工工資等不正當行為,以保證建設項目資金安全高效運行。
  (六)規范工程計價行為。工程造價活動是工程建設各方權益取向的矛盾集中點,為了依法保障當事人的合法權益,合理確定工程造價,《辦法》對工程計價行為作了明確規定:一是規定按照工程項目建設不同階段分別編制投資估算、設計概算、工程合同價和竣工結算等建設工程造價計價文件,并提出工程計價文件編制的原則、依據等要求;二是規定建設工程造價計價文件編制,應當由具有相應資質的單位承擔。建設單位編制本單位的建設工程造價計價文件時,其單位工程造價專業人員應具備相應的資格條件;三是規定必須按照國家和省有關規定標準計取的社會保障費、住房公積金、安全文明施工費等費用項目,任何單位和個人不得改變,不得作為降低總價參與競爭的手段。四是規定實行工程量清單計價的工程,應當按照國家和省建設工程工程量清單計價規定設立招標控制價,與招標文件同時公布,并向工程所在地住房城鄉建設行政主管部門報送備案。五是規定對于建設單位提出壓縮定額工期,應當通過工程建設專家的技術評審確定,避免人為壓縮合理工期給工程質量、安全帶來的隱患;因此所增加的工程造價應當計入合同價,對施工企業額外增加的生產成本給予合理的必要經濟補償;六是規定采用本省統一計價依據開發的建設工程造價計價計算機軟件,經省住房城鄉建設行政主管部門鑒定合格后,方可銷售、使用,以確保計價程序的規范性、基礎數據的可靠性和成果文件的準確性,未經鑒定的計價軟件不得使用。《辦法》明確規定了工程造價咨詢企業的八項禁止行為和從業人員六項禁止行為。
  (七)嚴格從業管理。工程造價咨詢企業和從業人員是工程造價計價活動主體中最重要的組成部分,其執業道德、執業水平和計價行為以及造價咨詢成果的質量,直接影響著工程造價管理制度的有效執行和造價控制的成效。因此,《辦法》在多個方面作出規定:一是規定從事建設工程造價咨詢業務的企業應當依法取得相應資質,省外企業進入本省從事工程造價咨詢業務實施備案制度,嚴禁超越資質業務范圍承接工程造價咨詢業務;工程造價專業人員應當依法取得注冊造價工程師資格或經山東省住房城鄉建設行政主管部門考核合格,方可從事相應的工程造價業務活動;二是規定咨詢企業承接工程造價咨詢服務,應依法訂立咨詢合同,并按規定報送住房城鄉建設行政主管部門備案。工程造價咨詢合同雙方應執行省價格主管部門制定的工程造價咨詢服務收費標準,不得約定以審減額作為計取工程造價咨詢服務費的主要依據,禁止惡意壓級壓價、營私舞弊索取回扣、提供虛假咨詢報告的不法行為。三是規定主管部門建立工程造價咨詢企業執業信用檔案制度,將其從業行為、信用等級評價等情況記入信用檔案,并按照規定向社會公開,接受社會監督。規定工程造價咨詢企業建立健全工程造價咨詢業務編審質量控制、技術檔案和財務管理等制度,向監管部門提供真實、準確、完整的信用檔案信息和業務統計報表。另外規定加強對建設工程造價專業人員繼續教育和業務考核,提高全省工程造價管理隊伍的整體水平。形成依法執業、精誠服務、規范管理的造價咨詢市場環境。
  (八)加強監督管理。為了保證工程造價管理機制有效運行,充分發揮政府監管職能,《辦法》規定住房城鄉建設行政主管部門和其他主管部門應當對建設工程造價活動實施監督檢查并依法處理違法違規行為。住房城鄉建設行政主管部門應當對建設工程造價計價依據是否有效執行加強監督檢查;對建設工程投資估算、設計概算、施工圖預算和工程結算等工程計價文件的編制和審核加強監督檢查;對建設工程中的招標控制價、發承包合同價以及竣工結算價備案管理加強監督檢查;對從事工程造價業務的單位和工程造價專業人員的執業行為加強監督檢查。通過加強工程造價活動監管,建立長效約束機制,創造一個公正公平、合法和諧、健康有序的建設市場經濟環境,切實使工程造價管理步入法制化、規范化。

  同志們,《山東省建設工程造價管理辦法》的頒布實施,是推進全省建設工程造價管理工作的一個新起點。全省各級住房城鄉建設主管部門特別是工程造價管理機構要按照省的統一部署,加強學習和研究,準確理解和把握《辦法》的精神實質,切實落實到工程造價活動中去。我們相信,有政府規章作保障,有社會各界和部門支持作基礎,通過大家的共同努力,我省建設工程管理工作一定要邁上一個新的臺階,在促進全省建設事業又好又快發展中,將發揮更大的作用。
  謝謝大家!

                       二〇一二年六月一日

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